社会主义协商民主制度的性质定位及关键环节

中央统战部副秘书长、干部局局长:张献生；研究室一处处长:吴茜

健全社会主义协商民主制度，是中共十八大第一次提出的一个重要命题。十八届三中全会进一步强调，要构建程序合理、环节完整的协商民主体系。这个重要命题的提出，充分体现了中国共产党探索和发展社会主义民主政治的重大成果，充分彰显了坚持人民民主、走中国特色社会主义政治发展道路的自信自觉。

我国社会主义协商民主制度，根植于多党合作和政治协商的长期实践，而又与西方协商民主理论与实践相比较而存在；发展于上世纪九十年代江泽民同志提出的社会主义民主的两种重要形式，而又在新形势下不断探索、完善，其内涵和形式都赋予新的意蕴；着眼于广泛多层制度化发展，而又需要人民政协充分发挥“重要渠道”作用，并不断拓展和丰富协商类型。因此，健全社会主义协商民主制度，不可避免要研究、把握和回答三个基本问题：其一，我国社会主义协商民主制度的性质是什么？其二，在中国特色社会主义制度体系中，我国社会主义协商民主制度的定位是什么？其三，作为社会主义民主的重要实现形式，其关键环节是什么？这三个基本问题，反映了协商民主的本质属性、制度属性和价值属性，与坚持走中国特色社会主义政治发展道路的根本方向，与发展我国社会主义民主政治的重要目标紧密相连、息息相关，需要我们深入研究和探讨。

一、 我国社会主义协商民主的本质属性———中国特色社会主义

我国社会主义协商民主，有传统文化的根源，有新民主主义时期政治协商的尝试，有新中国成立以来的实践，也有对西方协商民主理论的借鉴，但归根结底是探索、建立和发展中国特色社会主义的现实产物。因此，研究和认识我国社会主义协商民主制度，应从其与我国社会政治制度性质、特点和根本要求的联系上，把握其本质属性，认清与西方协商民主的本质区别，始终坚持正确的发展方向。

第一，社会主义协商民主坚持中国共产党领导。以中国人民政治协商会议第一届全体会议的成功召开为标志，在中国共产党领导下，社会各界人士共同协商建立新中国，正式确立中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，标志着协商民主这种新型民主形式开始在全国范围内实施；其完善发展，与中国共产党推进社会主义民主政治发展的历程相伴随，从新中国成立初期创造的双周座谈会、协商座谈会和最高国务会议等协商方式，到改革开放以来不断探索完善的政治协商、立法协商、行政协商、社会协商等多种形式，协商民主在全国范围、在各个层次广泛运用。可以说，协商这种民主形式是中国共产党对民主政治发展的一大创造和贡献，坚持党的领导是我国社会主义协商民主的本质特征，也是健康发展的根本保障。

第二，社会主义协商民主以促进科学民主决策为取向。社会主义协商民主不是为协商而协商、为表达而表达，也不是以此体现决策的合法性，而是扩大各界人士的政治参与，实现对国家事务的管理，其主要价值取向是促进民主决策与科学决策。社会主义协商民主与决策的内在联系，决定了协商不能离开决策。通过协商于决策之前和决策之中，确保党和政府决策中能够听到各方面的意见建议、接受各方面的民主监督，确保事关国计民生的重大问题能充分体现民意、集中民智。同时，协商民主与决策的内在联系，也决定了协商本身不等于决策。协商民主是人们就关心的重要问题表达意愿、行使权利，而不是集体审议、民主决策；是达成和增进共识，而不是通过和执行共识。社会主义协商民主之于决策，不是赋予合法性，而是增强科学性，提升其科学化民主化水平。

第三，社会主义协商民主与选举民主相辅相成。社会主义民主具有丰富内涵和多种实现形式，既在行使国家权力上体现，也在实现公民权利上反映；既坚持多数决定原则、尊重多数人选择，也坚持求同存异原则、兼顾少数人意见。正是基于这样的理念，中国共产党在人民民主实践中，不仅实行了选举这种民主形式，还探索了协商这种民主形式。我国社会主义选举民主与协商民主，不是非此即彼、相互对立，而是互为补充、相辅相成。都是为了体现人民当家作主权利，前者强调少数服从多数，后者强调不同群体的交流沟通，二者的结合拓展了社会主义民主的广度和深度；都是为了扩大人民有序政治参与，前者主要体现为行使国家权力，后者主要体现为表达民主权利，二者的结合能够有效弥补各自的不足；都是为了实现科学民主决策，前者侧重于投票表决的结果，后者侧重于理性讨论的过程，二者的结合有助于以高质量的民意促进高水平的决策。特别是选举与协商往往互相渗透，选举中有协商，协商中有选择。每年的全国两会紧密衔接、相继召开，就是我国选举民主与协商民主互相配合的重要体现。

二、 我国社会主义协商民主的制度定位——中国特色社会主义民主制度

从肯定“协商”是一种民主形式，到完整提出“协商民主”这个概念，再到明确提出“社会主义协商民主制度”，这一发展演变的过程，不仅反映了社会主义协商民主理念在我国政治生活中的逐步形成和确立，标志着社会主义协商民主由一种民主形式上升为一种民主制度，而且深刻揭示了社会主义协商民主制度与相关民主制度的联系与区别，进一步明确了其在中国特色社会主义制度体系中的位置所在。

协商民主是探索和发展人民民主的重要产物。建立中华人民共和国，作为中国共产党领导中国人民当家作主的开端，采取的就是协商建国的民主方式。进入改革开放和社会主义现代化建设新时期，我们党把人民民主作为中国特色社会主义的本质属性，放在十分重要的位置。1987年，十三大明确提出，要建立高度民主、体制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制，必须逐步健全社会主义民主，建立社会协商对话制度。这是第一次把协商的内涵从政治领域扩大到社会领域。1991年，江泽民同志提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这是第一次从社会主义民主实现形式的高度来定位协商，是对社会主义民主发展规律认识的进一步深化，确立了新时期我国发展社会主义民主的重要路径。2007年，国务院新闻办公室发表《中国的政党制度》白皮书，第一次确认了协商民主的概念，强调选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。从这个发展过程可以看出，社会主义协商民主在实践发展中，已经不仅仅只是新中国成立之初党际协商所承载的政治意义，而是渗透到国家政治社会生活的方方面面，更多负担起密切党和政府同人民群众联系、加强沟通交流、协调多元诉求的民主意义。十八大报告第一次把协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式，其着眼点是在总结历史经验和借鉴人类政治文明有益成果的基础上，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主；立足点是把制度建设摆在突出位置，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化；落脚点是坚持走中国特色社会主义政治发展道路，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。可以说，协商民主之于人民民主的伟大创造和独特价值，决定了必须从中国特色社会主义民主制度的高度来定位、来推进。

社会主义协商民主制度与我国政治制度、政党制度既相联系又有明显区别，是社会主义民主独具特色、极具活力的重要构成。这一民主制度，既不同于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，也有别于人民代表大会制度，具有相对独立性，实际上是重要的制度创新。

之所以有别于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，主要在于：社会主义协商民主虽然与人民政协联系密切，是在我国多党合作和政治协商的实践基础上形成的，具有协商这一共同的重要职能和实现形式，但两种制度的结构、功能和作用有着明显不同。

协商主体上，多党合作和政治协商的主体，主要是中国共产党与各民主党派、无党派人士和社会各族各界人士，实质是执政党与参政党以及社会各方面代表人士的协商；而协商民主的协商主体，包括工人、农民、知识分子及社会各阶层群众，涵盖面更大更广，特别是占中国人口绝大多数的工农群众，是构成协商民主主体的重要部分，而在多党合作和政治协商中仅有代表性人物参与。

协商内容上，多党合作和政治协商主要是参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理、参与国家方针政策和重要法律法规的制定和执行等，涉及的往往是党和国家带有根本性、战略性、全局性的重大问题，政治性比较强；而协商民主内容更加宽泛，包括政治、法治、经济、民生、社会、文化、环境、生态等，涵盖了我国社会生活的方方面面，有不少是针对性、操作性很强的具体问题，具有全面性。

协商形式上，多党合作和政治协商主要有两种协商形式，一是中国共产党与各民主党派和无党派人士之间进行的党际协商，主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式；二是中国共产党在人民政协与包括各民主党派、无党派人士在内的各族各界人士的政治协商，主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式。而协商民主的协商途径和形式更加丰富，包括立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商，即除多党合作和人民政协中的政治协商外，还包括国家权力机关就立法或行政决策中事关国计民生的重要问题，基层乡镇就地方发展的一些重要问题，通过公开听证、民主恳谈、专家咨询等形式，与社会有关方面和基层群众进行直接协商。

之所以有别于人民代表大会制度，主要在于：虽然选举和协商都是构成我国社会主义民主制度的两个基本方面，都以发展人民民主为根本方向和目标，都以实现人民当家作主为核心内容和本质要求，但却是两种不同的民主实现形式。

从基本原则看，选举民主坚持依法办事，实行少数服从多数的原则，坚持依法集体行使国家权力，主要体现的是法治精神、多数人的意志和权力的正确行使；而协商民主是广泛性与代表性的结合，是多样性与一致性的统一，坚持求同存异、体谅包容，既力求增进共识、又允许和包容不同看法，既体现多数决定、也尊重少数意见。

社会主义协商民主的制度属性是中国特色社会主义民主制度。它正在发展成为一个具有核心理念、政策原则、工作规范、运行机制的广泛多层的制度体系，渗透到我国社会政治生活的方方面面。应明确社会主义协商民主作为中国特色社会主义民主制度的基本定位，进一步搞好对协商民主制度的顶层设计和内容规范，更好地发挥其民意表达、利益协调、决策参考的积极作用；进一步把协商理念和形式渗透于国家政治社会生活的方方面面，更好地满足扩大有序政治参与的需要；进一步统筹选举和协商两种形式，更好地彰显社会主义民主的广泛性和真实性，体现和实现人民当家作主。

三、 社会主义协商民主的关键环节———着力提高协商的质量

协商是社会主义协商民主的基本理念、核心内容和实践方式。社会主义协商民主制度在我国政治生活中功能实现程度和作用发挥大小，关键取决于协商质量的高低。

一方面，准确把握协商的科学内涵。协商内在要求之一：公共性。社会主义协商民主是围绕事关国计民生的重大问题、涉及亿万群众的公共利益，由决策方同与决策相联系并受其影响者之间进行的协商。通过协商，将党和政府的意志转化为人民意志，鼓励和支持人民当家作主；变党和政府决策，为与人民群众一起商量办事，使中国共产党真正成为推进人民民主的政党。协商内在要求之二：广泛性。协商是为人民群众扩大政治参与、反映意见诉求提供重要的渠道，不是关起门来议事，而是敞开门来听政。要避免把协商局限于少数政治精英、代表人士之间，使各方面人民群众都能最大限度地进行政治参与。协商内在要求之三：互动性。所谓互动，就是协商的过程既应该有讨论、有说明、有解释，也应该有质疑、有申辩、有包容，特别是要有妥协。妥协是协商不可或缺的重要因素，是增进共识的必要方式。协商内在要求之四：共识性。协商的价值和意义，就在于对有分歧、有争议、无充分把握的问题，通过沟通交流，力求增进共识。

另一方面，建立健全协商的体制机制。要围绕“谁与谁协商”健全完善。从已有政策文件规定看，政治协商的主体相对明确，主要是中国共产党与各民主党派、无党派人士和社会各族各界人士。立法协商、行政协商、社会协商等协商形式，虽然已经有了实践，但尚未形成制度规范，其协商的对象还存在一定的不确定性或随意性。需要针对不同协商类型的特点，特别是具体的协商内容，研究确定参与人员范围、对象和条件，逐步形成制度规范。要围绕“协商什么”健全完善。2005年和2006年两个中央5号文件，对两种类型的政治协商内容作出了原则性规定，实践中主要是结合我国全面深化改革和全面建成小康社会的新要求，进一步丰富和提出新的内容。健全完善协商内容，关键在于立法协商、行政协商、社会协商。就当前实践来看，协商的主导权基本在于党政机关，普通群众对于什么问题应该协商缺乏知情权，对于什么问题可以协商缺乏建议权。需要通过制度程序规范，明确哪些问题和内容必须协商、如何协商，怎样筛选协商议题，如何集中群众建议，真正做到重大问题让人民知道，重大决策由人民决定。要围绕“怎么协商”健全完善。怎么协商是包括意见输入、意见整合到意见输出的整个过程。经过长达60多年的实践，政治协商已经积累了一些经验，但仍存在如何提高效能的问题。立法协商、行政协商、社会协商等，许多还在探索之中，都需要在体制和工作机制上改进完善。